加強社會組織管理促進和諧社會建設
林明江
隨著我國市場經濟深入發展、社會加快轉型以及國際交流日益增多，社會組織逐步興起，影響作用日益擴大。加強社會組織管理，支持社會組織的發展，發揮其應有作用，實現中共十七大提出的“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”的要求，對于構建社會主義和諧社會，加強中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的戰略布局具有十分重要的意義。
一、我國社會組織發展狀況及其作用
社會組織是自然人、法人或者其他組織，以非營利、獨立性和志愿性為特征，為實現特定目標而建立的共同活動的社會群體。隨著改革開放的不斷深入，在多種因素的共同推動下，我國在社會轉型期出現了社會組織快速發展的新情況。一是數量猛增。據民政部門統計，截至2006年底，依法登記的社會組織已經超過了35.4萬個，其中社會團體19.2萬個，民辦非企業單位16.1萬個，基金會1144個，比1988年增長了78.7倍，年均增長46%。另據一些研究機構分析，我國目前各類社會組織多達800萬個，剔除不需注冊的人民團體等至少也有300萬個。二是總體實力逐步增強。據民政部門不完全統計，我國社會組織總資產規模已超過1000億元，2006年底，參加年檢的1646家全國性社會組織總資產達136.8億元；社會組織吸納就業426萬人，注冊志愿者、社會工作者和義工達2511萬人。三是覆蓋范圍進一步擴大。由初期的社會慈善、扶貧救助為主拓展到工商服務業、農業、科學研究、教育、衛生、文化、體育、生態環境、社會服務、法律、職業及從業者組織等十幾個領域，其中慈善組織和基層社會組織發展較快。
近年來，作為一種新型的組織形式，社會組織為增強社會自治功能、實現政府行政管理與群眾自治有效銜接和互動，提供了組織平臺，成為人民群眾參與社會管理和公共服務、實踐社會良性治理的重要載體。在經濟領域，行業協會、商會成為加快轉變經濟發展方式，促進行業可持續發展的“催化劑”和“助推器”，促進了經濟發展和市場經濟體制的完善。在政治領域，社會組織在擴大人民民主、引導群眾有序參與、增強社會自治、協調利益矛盾、維護社會穩定等方面發揮了積極作用。在文化領域，學術團體和民辦文化服務機構，聚集了成千上萬專家學者、專業人才，通過廣泛的學術研究和學術交流活動，促進了科技創新和普及應用，推進了社會主義文化繁榮。在社會公益領域，社會組織積極從事減貧濟困、救災防災、安老撫幼、扶弱助孤、助學助醫等公益活動，弘揚了尊老愛幼、團結互助、關心他人的良好社會風尚，促進了社會和諧。在社會管理領域，社會組織配合政府職能轉變，承接部分社會管理和社會服務職能，使社會多樣化需求得到進一步滿足。在對外交流合作領域，社會組織在配合我國政府外交方面扮演著重要角色，對促進祖國統一、樹立我國良好形象，共建和諧國際環境發揮著不可替代的作用。
二、當前社會組織在發展中存在的問題
（一）社會組織仍處于發展的初級階段。一是與全球社會組織相比，發展數量總體偏少，發達國家每萬人擁有社會組織的數量一般超過50個，而我國目前萬人擁有的社會組織數量僅為2.7個，不僅低于發達國家，而且低于發展中國家。二是經費緊張、人才缺乏、能力較弱。美國2006年捐款額達到2950億美元，占GDP的2.5%，有1億多人作為志愿者參加公益活動。我國GDP總量為美國的17%，但社會組織動員社會資金規模僅為美國社會組織的0.24%。經濟活動規模、吸納就業能力和國民經濟貢獻度不大。
（二）社會組織功能不清、不健全。社會組織行政化色彩濃厚，政府向社會組織轉移職能不到位。相當一部分社會組織，法人自主性不強，群眾代表性不夠。部分社會組織行為不規范，自律和活力不足，社會公信度不高。此外，社會組織服務社會的功能不強。如，在美國，醫療行業中50%以上的病床設在非營利醫院，50%左右的高等學校、60%的社會福利機構都是非營利組織，社會組織提供的公共服務占到一半以上，而我國社會組織開展醫療、教育、社會福利等事業的空間還很少。
（三）管理體制成為制約社會組織發展的“瓶頸”。我國現行的社會組織管理體制，概要地說是“雙重管理”，這在體制轉軌和社會轉型階段發揮了重要作用，但隨著社會經濟的發展，這種體制也愈益與現實不適應。體制重心偏于約束和管制，促進和引導的功能體現不充分；多頭管理，職能交叉，也有銜接上的空白；伴隨市場和社會發展而新產生的社會組織很難找到主管部門，發展空間狹小。還有些組織不在注冊登記之列，游離在外，無人管理。境外非政府組織在華活動，也無登記、管理的法律法規，造成一些地方采取“不承認、不接觸、不取締”的三不政策。
三、幾點建議
近年來，黨和政府重視社會組織的發展，多次強調“健全社會組織，增強服務社會功能”、“重視社會組織建設與管理”，出臺了一系列政策和配套措施。一方面政府支持和鼓勵社會需求的社會組織的發展，積極培育行業協會、農村專業經濟協會、公益慈善和基層服務性社會組織，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業單位，發展和規范各類基金會。另一方面，確定了社會組織的性質、法律地位，進一步規范了登記、管理職責和準則。盡管如此，仍存在許多需要改進的方面，為此建議如下。
（一）進一步加大政府對社會組織的支持力度，促進社會組織的大發展
政府支持是社會組織健康發展的保障。有關部門要充分認識發展壯大社會組織的重要性，努力為社會組織的健康發展創造良好的環境。目前，社會組織獲取政府補貼或政府購買社會組織服務還沒有法定渠道和制度；我國對社會組織的稅收優惠還沒有形成統一的政策體系。全國僅有72個基金會和社會團體獲得捐贈人稅前扣除資格，優惠稅種有限，僅限于所得稅優惠，支持力度有限。建議：1.降低準入門檻，簡化程序，大力扶持社會組織健康發展；2.加大政府對社會組織的資助。政府財買社會組織的服務，是資助社會組織的重要方式。要劃定政府向社會組織購買服務的重點領域，采用公開招標的方式，建立規范的程序和制度。3.對公益慈善組織的捐贈稅收優惠實行普惠制，簡化稅收減免程序，鼓勵個人對公益組織的捐贈；擴大社會組織稅收優惠種類和范圍。在財產稅、商品稅、房產稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅等方面給予社會組織稅收優惠。建立稅收優惠配套措施和民政部門、財政部門及稅務部門的溝通協調機制。
（二）加強法制建設，適時制定《社會組織法》等法律
目前，我國已有關于社會組織的法律、法規和規章，具備了依法對社會組織進行引導、監督和管理的法制基礎。但總體看來，法律的供給與需求差距較大。一是對社會組織無基本法，導致對其地位、功能缺乏基本定位。二是現有法規偏重程序法，缺少實體法，對社會組織的權利和義務規范和保護均顯不足。三是對有些新出現的社會組織甚至無法可依。建議：1.制定《社會組織法》，為對社會組織的管理提供實體性母法。建議由全國人大常委會主持，開展立法調研，起草草案，征求意見。2.本著“急用先立”的原則，加快對新興社會組織的管理立法、對備案制度立法、對民間組織涉外活動和境外非政府組織在華活動立法。另一方面，與《社會組織法》相適應的行業協會法、公共服務組織法等規范社會組織的行為、機構、治理和管理體制方面的法律也應著手制定。
（三）進一步轉變政府職能，規范社會組織的職能
隨著政府管理體制從全能政府向“小政府、大社會”的管理格局轉變，政府職能轉移已成為共識，但是對于政府職能中哪些職能可以轉移給社會組織，缺乏明確的政策和措施。一些行政管理部門向社會組織轉移的職能不夠。建議：1.要加大改革力度，促進政府職能的轉變，將更多的公共事務交給社會組織承擔，如，將微觀層面的事務性服務職能、部分行業管理職能、城市社區公共服務職能、農村生產技術服務職能、社會慈善和社會公益等職能轉移給社會組織，從而擴大了公共服務供給，降低了社會管理的行政成本，使社會多樣化需求得到進一步滿足。2.要確定轉移的職能范圍。如在行業管理領域，應該將決策咨詢、標準制定、行業統計與調查、資質資格的考核、展覽展銷、行業自律、價格協調和行業性集體談判、反傾銷中的應訴和調查等職能移交給行業協會、商會。在學術研究領域，應將技術標準制定、成果鑒定、咨詢服務、項目評審、研究規劃、課題設置、研究經費發放、專業人員培訓、學術評價等職能移交給學術性組織；在人力資源領域，應將職業道德規范、職業培訓和繼續教育、制定從業標準、組織從業資格考試、專業技術職務職稱評審、懲戒不良從業者等職能轉移給職業及從業者組織等。對于這些職能的轉變和定位，要有長遠規劃，循序漸進。
（四）加強對社會組織的監督，使社會組織進一步規范化
隨著社會組織迅速發展，加強對社會組織的監管，保證社會組織健康發展，應擺上議事日程。建議：1.針對社會組織類別龐雜，逐步實行不同的管理體制，根據不同特點制訂不同的引導和促進政策，進一步規范社會組織的發展。2.采取實際措施，切實加強黨對社會組織的領導。在中央和地方黨委設立社會工作部，統籌黨領導社會建設的工作。要進一步研究和創新在新形勢下加強黨領導社會組織建設、運行機制、活動方式等問題，最大限度地把群眾組織起來，團結在黨的周圍。要發揚“支部建在連上”的優良傳統，加強黨的基層組織建設，形成黨在各級各類社會組織的工作網絡。3.要加強監管力量，增加各級登記管理部門機構編制和人員經費，改變監督不到位的問題。
（作者為中國僑聯副主席、黨組副書記）
來源：人民網·中國政協新聞網
